POLITOLOGISKE STUDIER - ÅRG. 4 NR. 4  - FILM OG POLITIK -OKTOBER 2001

Af Kristine Kyllesbech 

Udenrigspolitik på grundlag af et koncept

Does America Need a Foreign Policy? Det er titlen på Henry Kissingers nye bog, og emigranten fra Fürth, der nåede så vidt som til at blive amerikansk udenrigsminister, svarer ikke overrasksende bekræftende på dette spørgsmål.

Gennem sit lange virke som udenrigsminister, foredragsholder og forfatter har Kissinger altid vendt sig imod enhver udenrigspolitik uden et klart formuleret grundlag. Kissinger forlanger koncepter. Og i sit seneste værk argumenterer han for, at Amerika har behov for formuleringen af et samlet realpolitisk koncept, som kan danne grundlag for amerikansk udenrigspolitik i det 21. århundrede. En sammenhængende amerikansk udenrigspolitik må forholde sig til magtforholdene i det 21. århundrede - kontinent for kontinent og stormagt for stormagt. Samtidig må den tage højde for de udfordringer, der er forbundet med globaliseringen, understreger han.

Amerikas udenrigspolitik bør ikke bygge på en amerikansk stræben efter hegemoni. Ej heller bør den bygge på en tilbagevenden til fortidens isolationisme. Begge dele advarer Kissinger indtrængende imod.

Ganske vist nyder Amerika i dag godt af en hegemonisk position, som intet af fortidens imperier har kendt magen til. Ethvert forsøg på at fastholde Amerikas position som supermagt er dog dømt til at mislykkes, hvis ikke man fra amerikansk side tager hensyn til den reelt eksisterende internationale magtbalance. En holdbar amerikansk udenrigspolitik må i det 21. århundrede baseres på gensidig respekt mellem stormagter og formuleres ud fra en kølig analyse af ligevægtsbegreber og interesser, mener den aldrende statsmand. I dag er det især de europæiske partneres interesser, den amerikanske regering ikke må glemme at tage hensyn til.  

Farer og udfordringer i det 21. århundrede

Det moderne statssystem vakler efter Kissingers opfattelse i sin grundvold. Det moderne statssystem har siden den vestfalske fred i 1648 og opgøret med det habsburgske riges universalisme dannet ramme om de indbyrdes relationer mellem suveræne stater. I dag undergår det imidlertid fundamentale forandringer. Ikke uden bekymring konstaterer Kissinger, at de to grundpiller i det moderne statssystem, nemlig suverænitetsprincippet og ikke-indblandings-princippet, er ved at forsvinde som grundlæggende principper for staternes færden i det internationale system.

Ud over disse ændringer i en århundredegammel international retsorden har også globaliseringen medført ændringer for udenrigspolitikkens vilkår. Globaliseringen har på den ene side tilført mange en hidtil uset og hidtil utænkelig velstand. På den anden side har globaliseringen imidlertid ført en enorm fattigdom og nye former for politiske brydninger med sig. De moderne kommunikationsmidler medfører samtidig, at verdens økonomiske forskelle står klart for enhver. Hvis forsøg på at sikre en form for social udligning på globalt niveau ikke på længere sigt lykkes, vil en legitimitetskrise være uundgåelig, fremhæver Kissinger.

For enhver amerikansk statsmand må endnu en årsag til bekymring være, at de amerikanske borgeres interesse for udenrigspolitikken aldrig har været mindre. Og det endda i en tid, hvor det internationale system og dermed udenrigspolitikkens grundvilkår undergår fundamentale forandringer.

Således skitserer Kissinger det politiske landskab, der må være udgangspunkt for en fremtidig amerikansk udenrigspolitik. Kun gennem formuleringen af et samlet koncept, der tager højde for de nævnte problemstillinger og samtidig indeholder en kølig analyse af magtforholdene i det internationale system, kan varetagelsen af amerikanske interesser sikres i det 21. århundrede, mener han videre.

På baggrund af den erkendelse fortsætter Kissinger med en mere detaljeret analyse af Amerikas forhold til verdens kontinenter og stormagter.

Det transatlantiske samarbejde

Det transatlantiske samarbejde bør efter Kissingers opfattelse have høj prioritet i amerikansk udenrigspolitik. Et nært forhold til europæerne vil fortsat være det bedste udgangspunkt for en engageret amerikansk udenrigspolitik.

En bekymring er i den forbindelse, om europæerne inden for rammen af den Europæiske Union vil forsøge at befæste egen fælles identitet gennem et rivaliseringsforhold til amerikanerne. Det ville ifølge Kissinger være fatalt. En sådan provokation ville amerikanerne nemlig ikke kunne sidde overhørig, og en indre vestlig rivalisering ville uundgåeligt føre til en kollektiv svækkelse af de vestlige landes position på verdensscenen.

Ligeså vigtigt er dog, at alternativet til rivalitet ikke bliver amerikansk isolationisme. Han giver udtryk for den opfattelse, at Europa uden det amerikanske engagement vil blive reduceret til Asiens blindtarm og være et oplagt gidsel for Asien. Europæerne har derfor brug for fortsat amerikansk engagement. Amerika har på sin side brug for Europa som platform for et engagement i verdenspolitikken. Med en fod på det eurasiske kontinent kan Amerika sikre sig en stormagtsposition som den, Storbritannien indtog i det 19. århundrede.

Kissingers koncept for fremtidens transatlantiske samarbejde er derfor: Amerika må hverken stræbe efter hegemoni over europæerne eller isolere sig i forhold til kontinentet. Europa bør på sin side hverken tillade, at det europæiske kontinent sygner hen som verdenspolitisk magtfaktor eller styrte sig ud i en halsløs magtkamp med Amerika. NATO er et godt udgangspunkt for de nære transatlantiske relationer, mener Kissinger. NATO skal derfor bibeholdes. Men han understreger samtidig, at NATO ikke ubetinget bør udvides, så alliancen kommer til at dække et territorium frem til en grænse 50 kilometer fra St. Petersborg.

Kissinger plæderer videre for oprettelsen af et transatlantisk frihandelsområde og foreslår samtidig nedsættelsen af et atlantisk styrelsesudvalg til behandling af omstridte politiske spørgsmål inden for det transatlantiske samarbejde.  

Latinamerika og Afrika

To af bogens kapitler omhandler Amerikas forhold til Latinamerika og Afrika. Hvad disse to kontinenter angår, lyder Kissingers ubarmhjertige konklusion, at det på nuværende tidspunkt forekommer mest realistisk at stræbe efter en ‘forhandlet sameksistens’. Tiden er endnu ikke moden til en egentlig løsning på de problemer, disse kontinenter ser sig konfronteret med. Et væsentligt skridt i retning af mere tålelige forhold kan dog tages ved sikring af øget samhandel. Kissinger gør sig derfor til varm fortaler for, at de industrialiserede vestlige lande i videre omfang åbner deres markeder for bl.a. afrikanske produkter. Han er derudover af den opfattelse, at de industrialiserede lande bør eftergive de fattigste lande i Afrika og den øvrige verden deres gæld. 

Asien

Set fra et amerikansk perspektiv er Asien i dag af langt større interesse, påpeger Kissinger. I et omfattende kapitel gør han udførligt rede for de farer, der efter hans overbevisning lurer i Asien. 

Indien vil uden tvivl blive en vægtig stormagt i fremtiden, spår han. Om det samme vil komme til at gælde Japan, kommer an på, om landet vil vise sig i stand til at løse de problemer, der er forbundet med den efterhånden aldrende befolkning og det tunge bureaukrati. Vil Japan være i stand til at tilpasse sig den globaliserede verden? Det kan kun det følgende årti vise, mener Kissinger.

Efter Kissingers opfattelse vil Kina - alene på grund af landets størrelse og overvældende indbyggertal - udvikle sig til en mulig rival for Amerika. Det vil dog tidligst ske om et kvart århundrede. I forhold til Kina maner Kissinger, der i begyndelsen af 1970’erne bragte Nixtons åbning over for Peking i stand, til forsigtighed. Hans anbefaling er en kooperativ interessepolitik. Amerika må ufortrødent vende sig imod enhver magt, der forsøger at optræde som hegemon i Asien. Om nødvendigt også alene. En klog Kina-politik må imidlertid bygge på et forsøg på konstruktivt samarbejde: ’Konfrontation bør være den sidste udvej, ikke den foretrukne mulighed’, formaner han. Taiwan-problemet opfatter Kissinger på samme vis som Palæstina-problemet: Som foreløbig uløseligt.

Moderne doktriner om universelle rettigheder

Kissingers tanker er med deres realistiske tilsnit ofte stødt på modstand. Dog kan ingen med rimelighed påstå, at han mangler skarpsyn. Igen og igen har Kissinger gennemtænkt og skrevet om den handlende statsmands dilemmaer – om nødvendigheden af at foretage afvejninger mellem moral og interesser og mellem fred, retfærdighed og magtbalance.

For læsere, der ikke deler Kissingers ’realistiske’ syn på udenrigspolitikken, vil bogens sidste kapitel imidlertid være af særlig interesse. Kapitlet bærer navnet Fred og retfærdighed, og her leverer Kissinger en omfattende, konstruktiv og velstruktureret diskussion af vor tids forsøg på at skabe en universel doktrin om retfærdighed.

Kissinger giver ikke overraskende udtryk for en dyb skepsis over for de nye doktriner om ‘humanitær intervention’ og ‘universel jurisdiktion’. Han lægger heller ikke skjul på sin egen sympati for principperne bag det vestfaliske statssystem. Man kommer imidlertid ikke uden om, at doktrinerne om ‘humanitær intervention’ og ‘universel jurisdiktion’ har vundet stor udbredelse i de seneste ti år, medgiver han. Og netop derfor betragter han en diskussion af deres konsekvenser som nødvendig.

Humanitær Intervention

Doktrinen om humanitær intervention er forbundet med visse farer, mener Kissinger. Han siger selv derom: ’Doktrinen om verdensomspændende indgreb kan ganske vel efter en tid føre til et tilbageslag mod den humanisme, den hævder at repræsentere. Hvis denne doktrin bliver udbredt, og rivaliserende sandheder begynder at bekæmpe hinanden, er der fare for, at vi bevæger os ind i en tid, hvor selve dyden går amok’.

På den baggrund konfronterer han også doktrinen om humanitær intervention med en række praktiske spørgsmål: For at nå hvilke humanitære mål vil man sætte militær ind? Hvilken risiko skal man løbe i sådanne aktioner? Eller med andre ord: Hvilken pris er vi beredt til at betale? Og han fortsætter: Hvilke problemer lader sig overhovedet løse ved udefrakommende voldelig indblanding? Og hvor lang tid vil vi fastholde vort engagement?

Alt i alt er Kissingers to væsentligste kritikpunkter af tanken om humanitær intervention følgende: For det første risikerer vi i vort forsøg på at repræsentere en højere moral og retfærdighed at skabe flere konflikter, end vi løser. For det andet er der ikke enighed om et klart koncept. Der findes nemlig på nuværende tidspunkt divergerende svar på følgende grundlæggende spørgsmål: Hvad er humanitær intervention egentlig? Hvornår kan man med rimelighed tale om humanitær intervention? Og hvor langt vil vi strække os i denne doktrins navn?

Universel jurisdiktion

Med samme gennemgribende skepsis betragter Kissinger doktrinen om universel jurisdiktion. Tanken bag denne doktrin beskriver han således: Nogle forbrydelser skriger i den grad til himmelen, at intet suverænitetsprincip og intet princip om grænsernes ukrænkelighed må stå i vejen for den universelle retfærdighed.

Kissinger medgiver, at tanken umiddelbart kan forekomme moralsk rigtig og menneskelig sympatisk, men mener dog ikke, at disse hensyn kan opveje de grundlæggende retlige problemer, der er forbundet med en sådan doktrin. Den tanke, at enhver dommer i ethvert ’nok så elskeligt land’ uden videre skulle kunne stille en statsmand, general eller diplomat fra udlandet for retten, bereder ham store betænkeligheder. Hans indvendinger lyder bl.a., at doktrinen indebærer en fare for vilkårlighed og en risiko for underkendelse af nationale retsregler.

Interessepolitik, demokrati og menneskerettigheder

Mens Kissinger således betragter vor tids nye internationale doktriner med dyb skepsis, er han sig fuldt ud bevidst, at et moderne vestligt demokrati nødvendigvis må bygge på sikringen af grundæggende menneskerettigheder. Den demokratiske offentlighed har gennem det 20. århundrede vundet fodfæste i de vestlige demokratier. Den har også fået væsentlig indflydelse på udenrigspolitikken. Derfor må sikringen af menneskerettigheder også have en central placering i amerikansk udenrigspolitik, konkluderer han. Menneskerettighederne en af grundpillerne i det amerikanske demokrati. Derfor er der også væsentlige amerikanske interesser forbundet med forsvaret af menneskerettigheder. Desuden vil ingen regering, der ikke støtter menneskerettigheder også andre steder i verden, efter Kissingers vurdering kunne fastholde offentlighedens støtte gennem længere tid. 

En bog der kan anbefales varmt

Does America Need a Foreign Policy? er en spændende og velskrevet bog, der vidner om Kissingers fantastiske historiske overblik, hans omfattende faktuelle viden og en analyseevne, men sjældent finder magen til. Bogen kan derfor med fordel kan læses af alle med interesse for den internationale politik.

Henry Kissinger: Does America Need a Foreign Policy? Toward a Diplomacy for the 21 st. Century. Simon & Schuster, New York. 2001. 523 sider. $ 30.