EU’s charter for grundlæggende rettigheder:

Forfatning eller papirtiger?

POLITOLOGISKE STUDIER - ÅRG. 4 NR. 1  - APRÈS NICE -MARTS 2001

Af Jakob Ullegård og Jakob Ejlers
På Nice-topmødet proklamerede Det Europæiske Råd, Charteret om Den Europæiske Unions grundlæggende rettigheder. Folketingets tidligere formand Erling Olsen var statsministerens repræsentant ved tilblivelsen af charteret forud for Nice. I et interview med Politologiske Studier giver Erling Olsen sit syn på charterets betydning for det fremtidige EU-samarbejde.

»Er ideen om et Europa, som konstant ligner en byggeplads, tilstrækkeligt til at kunne begejstre vore borgere? Ønsker de efterhånden ikke at vide hvordan bygningen på et eller andet tidspunkt kunne komme til at se ud, og hvor deres plads i bygningen er?«1 

Citatet stammer fra en tale Tysklands udenrigsminister, Joschka Fischer, holdt i den franske Nationalforsamling i januar 1999, som optakt til det tyske EU-formandskab. Fischer forsøgte her, som i en række andre markante Europa taler at påbegynde en debat om EU’s fremtidige arkitektur. Som et led i dette tyske forsøg indgik også genoptagelsen af den gamle tyske vision om at indføre et charter for EU-borgernes grundlæggende rettigheder. Således indeholdt det tyske formandskabsprogram fra januar 1999 et forslag om at indføre et sådant charter, og i en tale i Europa Parlamentet kort efter lanceringen af programmet, sagde Fischer bl.a.: "Efter Maastricht og Amsterdam rejser spørgsmålet om en europæisk forfatning sig meget kraftigere….I første omgang er det vigtigere for mig, at vi diskuterer indhold og målsætninger frem for udarbejdelsen af det retlige grundlag."2  Fischer ønskede således ikke en egentlig forfatning for Europa, men snarere en diskussion og kortlægning af europæernes grundlæggende menneskerettigheder.

Efter at have lanceret ideen om et charter i januar 1999, lykkedes det Tyskland på mødet i Køln i juni samme år at få de øvrige EU medlemslande med på ideen. I Køln blev regeringscheferne således enige om, at "de grundlæggende rettigheder, der gælder på EU-plan… bør sammenfattes i et charter og derigennem synliggøres". Det blev samtidig besluttet, at Charteret i første omgang kun skulle være et politisk bindende dokument, der skulle vedtages på mødet i Nice i december 2000.

Nu skulle regeringscheferne så blot finde formen for charterets udarbejdelse. Her valgtes en, i EU-sammenhæng ny arbejdsform, nemlig nedsættelsen af et såkaldt konvent, der fik til opgave at udarbejde et forslag til Charteret. Og på mødet i Tammerfors i oktober 1999 enedes regeringscheferne så om sammensætningen af konventets 62 repræsentanter: 15 repræsentanter for regeringscheferne, 16 repræsenterede Europa Parlamentet, 30 udvalgt fra de nationale parlamenter, samt Kommissionens formand og en formand for selve konventet, som dette selv skulle udpege. Fra dansk side blev Erling Olsen udpeget som statsministerens repræsentant.3 

Konventet påbegyndte herefter sit arbejde, der tog udgangspunkt i det mandat, regeringscheferne vedtog på mødet i Köln. Heraf fremgik det, at charteret udelukkende skulle gælde for EU’s institutioner samt for nationale institutioner, når disse gennemfører EU-ret. Mandatet slog ligeledes fast, at EU’s kompetencer ikke skulle udvides; Charteret skulle således kun kodificere gældende EU-ret. Endelig skulle konventet i deres arbejde med Charteret tage udgangspunkt i den Europæiske Menneskerettighedskonvention, det sociale charter, de nationale grundloves rettighedskataloger samt EF-domstolens domme. Om intentionerne bag mandatet fra Køln siger Erling Olsen:

En væsentlig funktion for charteret var således at generere legitimitet for EU-samarbejdet, både udad- og indadtil. Udadtil overfor de østeuropæiske ansøgerlande, for således at signalere, at EU-systemet selv opfylder de krav om menneskerettighedsbeskyttelse, som stilles til ansøgerlandene. »De skulle vide, hvad reglerne var, for at komme med i klubben«, som Erling Olsen udtrykker det. Om den interne legitimering understreger han, at konventet fandt det vigtigt, at den almindelige EU-borger kunne læse og forstå charteret:

»I stedet for at skulle rode i både Amsterdam og Maastricht-traktaten, det sociale charter og den Europæiske Menneskerettighedskonvention, så skulle dette charter skrives, så det kunne oversættes relativt let og blive trykt i almindeligt sprog. Der var altså to målgrupper for Charteret, nemlig menigmand og selvfølgelig juristerne.«

I den politiske debat er Charteret blevet kaldt ligegyldigt og blot endnu en politisk hensigtserklæring uden juridisk tyngde. Samtidig siger flere, eksempelvis Jens-Peter Bonde fra Junibevægelsen, at Charteret er første skridt på vejen imod en forfatning for EU og, at det derfor på sigt vil sætte de nationale forfatninger ud af kraft. Det er således et centralt spørgsmål, om Charteret er et politisk eller juridisk bindende dokument. Til dette siger Erling Olsen: »Det er en politisk tilkendegivelse i første omgang, altså en politisk synliggørelse af borgernes rettigheder overfor EU’s institutioner. Men det er også allerede juridisk bindende og har dermed juridisk kraft. Det er en politisk deklaration, som højtideligt erklærer, at nu stadfæster man borgernes rettigheder. Derfor er det juridisk bindende i dag, ikke som charter, men i kraft af alle mulige forskellige dokumenter og domstolsafgørelser, som der henvises til. De, der frygter, at Charteret vil blive juridisk bindende, frygter ligeledes, at EU-domstolen kommer til at dømme efter det. Men domstolen skal allerede nu dømme efter Charteret, for det er de eksisterende rettigheder i EU.«

Spørgsmålet i den forbindelse er så, om domstolen vil bruge Charteret aktivistisk til at drive integrationen yderligere frem. Tidligere har EF-domstolen udnyttet artikler i traktaterne anderledes end intenderet, for herved at styrke EU-retten overfor de nationale højesteretter. Eksempelvis opstod doktrinerne om henholdsvis EU-rettens forrang og EU-rettens direkte effekt, som en følge af EF-domstolens integrationistiske tolkning af Rom-traktatens artikel 177. Domstolen fortolkede således EU-retten udfra sin egen dagsorden.4  Fremtiden vil vise, om domstolen på samme vis vil bruge Charterets symbolske betydning i sine domme. Dette ville give Charteret en noget større betydning, end den Erling Olsen her tillægger det.

Med dette for øje kan man således spørge, hvorfor EU ikke blot tilsluttede sig den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Herom siger Erling Osen: "Det var blandt andet et spørgsmål om tid, fordi de ændringer, der kræves i EU-traktaten og i den Europæiske Menneskerettighedskonventionen, af tidsmæssige årsager ikke kunne gennemføres. Den anden grund er, at menneskerettighedskonventionen kun kan tiltrædes af stater. Hvis EU skal underskrive menneskerettighedskonventionen, skal man ændre konventionen, så den kan tiltrædes af stater og internationale organisationer. Dermed er det ikke kun EU, som kan tiltræde konventionen og EU bliver ikke benævnt som en stat."

En vigtig diskussion i forbindelse med formuleringen af Charteret, var dets rolle i forhold til netop den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Diskussionen gik på hvilken af de to dokumenter, der skal være bestemmende på området. Konflikten løstes imidlertid ved, at man lavede et forklaringsdokument, der udgør den juridiske del af Charteret. Her understregedes det, at hvis Charteret omhandler samme emne som i Menneskerettighedskonventionen, så har de to samme betydning og indhold, gældende både for dokumenter og retspraksis. Denne konstruktion rejser naturligvis spørgsmålet om Charterets nødvendighed, da det blot i juridisk forstand er en gentagelse af den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

En ligeledes vigtig diskussion i forhold til Charterets status som dokument, handlede om hvilke typer af rettigheder, det skulle indeholde. Erling Olsen fortæller, hvorledes han allierede sig med franskmændene i kampen om at få de sociale og økonomiske rettigheder med i Charteret. Det var et spørgsmål, som lå begge parter meget på sinde:

"For franskmændene var de sociale rettigheder vigtige. For det første fordi de har en socialdemokratisk regeringschef, og for det andet fordi franskmændene meget gerne ville kunne sige, at i 1789 gav de Europa de politiske og borgerlige rettigheder, og at de i 2000 gav de sociale og økonomiske rettigheder til Europa. Det var altså også for gloire’n. For os handlede det om, at menneskerettighederne ikke er fuldstændige uden de sociale og økonomiske rettigheder. Derfor lagde vi vægt på, at det i første afsnit hedder, "at den menneskelige værdighed skal respekteres og beskyttes". Det er uværdigt, hvis man ikke har noget at leve af, ikke har noget sted at bo eller ikke har lov til at slutte sig sammen med andre for at forsvare sine interesser. Derfor mener jeg, at de sociale og økonomiske rettigheder i den grad hænger sammen med den menneskelige værdighed."

En del af den danske debat op til topmødet i Nice, drejede sig netop om flertalsafgørelser på det sociale område indenfor EU. Jens-Peter Bonde har således argumenteret for at indførelsen af sociale rettigheder i Charteret vil få samme betydning, som indførelsen af flertalsafgørelser på området.5  På lang sigt vil de sociale rettigheder således underminere den danske skattefinansierede velfærdsmodel, argumenterer Bonde.6  Dette afvises imidlertid af Erling Olsen, som henviser til, at der i Charteret henvises til national lovgivning på området, og at han derfor ikke deler Jens-Peter Bondes frygt for den danske velfærdsmodels fremtid.

Erfaringerne med formuleringen af Charteret er af flere set som særdeles succesrig. Eksempelvis har Tysklands kansler Gerhard Schröder understreget, at denne form kunne benyttes senere hen.7  Men hvordan var arbejdsformen egentlig, og fungerede den i praksis?

"Mange siger, at konventet er en glimrende form, og den kan bruges ved fremtidige lejligheder. Jeg vil sige, at et sådant konvent på 62 medlemmer ikke er udpræget formuleringsdygtigt. Men der var et meget dygtigt sekretariat, ganske vist med integrationister i spidsen, og et dygtigt formandskab, ledet af Roman Herzog. Derudover var der 3 viceformænd, en fra regeringschefernes repræsentanter, en fra Europaparlamentet og en fra de nationale parlamenter, og endelig en kommissær i formandskabet. Formandskabet og sekretariatet formåede at drive processen fremad. Konventet er ikke formuleringsdygtigt, men det er et godt redskab for et dygtigt formandskab til at tage temperaturen på, hvad der kan bære, og hvad der ikke kan. Først var der 2000 ændringsforslag, som der blev luget gevaldigt ud i uden de store ændringer. I anden omgang var der så 800, og ved det tredje udkast sagde de: Nu stemmer vi ikke mere."

Om sin egen rolle i Konventet siger Erling Olsen: "Ja, jeg gjorde jo ikke som en anden unavngiven dansker, der sagde "det her er jo som at melde Danmark ud af EU", mens vedkommende slog i bordet. "Hurra", råbte en tysker og tydeliggjorde, at det ikke var metoden. Jeg allierede mig skiftevis med englændere og franskmænd, således med englænderne i spørgsmålet om domstolen i Strasbourg og med franskmændene i spørgsmålet om de økonomiske og sociale rettigheder. Jeg manøvrerede således imellem de to akser, der tegnede sig i konventet. Nemlig kernen i EU, den fransk-tyske akse, Spanien, Italien og Benelux, der ønskede, at Charteret skulle være forarbejdet til en forfatning, og på den anden side Storbritannien og os skandinaver, der var mere skeptiske."

Allerede tidligt påpegede danske EU-kritikere, at et charter kunne være grundstenen i en kommende EU-forfatning. Som statsministerens repræsentant i konventet var det således vigtigt for Erling Olsen, hvorledes forhandlingerne om Charteret og det endelige produkt blev fremstillet i Danmark. Her valgte Erling Olsen at debattere på egne præmisser og ikke udfra Chartermodstandernes præmisser:

"Jeg lagde meget vægt på ikke at gå i clinch på samme måde, som det skete under Euro-kampagnen, hvor ordren til alle ministerier og politikere var, at alt, hvad modstanderne sagde, skulle tilbagevises. Men så satte de jo netop dagsordenen. Derfor har jeg gjort det modsatte, nemlig at argumentere og fremhæve de positive elementer ved Charteret. Derfor er jeg heller ikke gået imod alle de ting, som Jens-Peter Bonde har skrevet. Tilsvarende gjaldt det også undervejs, at nogle ønskede, at vi skulle proklamere, at det her ikke er så slemt. Men sådan ønskede jeg ikke at formulere mig - i stedet skulle det fremhæves, hvor godt det her charter egentligt er."

Skal man spå om Charteret fremtidige betydning, er der to spørgsmål, der står centralt. For det første kan der sættes spørgsmål ved Charterets betydning, både som juridisk dokument og som legitimerende faktor. Vil Charteret virkelig øge EU-projektets legitimitet i de europæiske befolkninger? For trods det tilgængelige sprog og den direkte adresse til menigmand, er det vel tvivlsomt hvor mange borgere, der egentlig vil bruge Charteret. På den anden side kan der argumenteres for, at EU-retten indtil nu har udviklet sig i kraft af, at borgere ved eget initiativ, har fået bragt deres sag for EF-domstolen. Charteret vil måske øge denne mulighed.

Det andet spørgsmål der rejser sig, er om vedtagelsen af Charteret er første skridt på vej mod en europæisk forfatning. I Charteret fastsættes den enkelte borgers rettigheder overfor EU institutionerne, og ifølge den danske professor i statsret, Henning Koch, mangler der således kun en fastlæggelse af EU-institutionernes indbyrdes rolle, for at en europæisk forfatning er en realitet.8  Dette kan eksempelvis ske ved at udarbejde et kompetencekatalog for EU, en proces der allerede er i gang. En forfatning fastlægger netop borgernes forhold til de politiske institutioner og institutionernes indbyrdes forhold.

I forhold til diskussionen om en europæisk forfatning er det ganske interessant at se på den tyske udenrigsminister Fischers visioner. I sin tale på Humboldt universitetet i Berlin sagde Fischer blandt andet, at han forestiller sig, at Europas en gang i fremtiden kan udvikle sig til en føderation mellem nationalstater. En sådan føderation skal ifølge den tyske udenrigsminister baseres på en forfatningstraktat, der præciserer hvilke opgaver, der skal løses på henholdsvis nationalt og føderalt niveau.9  Hvilken rolle Charteret for grundlæggende rettigheder måtte komme til at spille i en sådan føderation, kan kun fremtiden vise.

1 Joschka Fischer citeret i DUPI (2000): Udviklingen i EU siden 1992 på de områder, der er omfattet af de danske forbehold. København: DUPI´s Forlag, side 200. Udover denne tekst tager afsnittet og interviewet b.la. udgangspunkt i Erling Olsen og Jens-Peter Bondes bog (2000): EU’s charter – Menneskerettighedserklæring eller Forfatning for Europas Forenede Stater ? København: Vindrose/Borgen

2 Joschka Fischer citeret i DUPI (2000): Udviklingen i EU siden 1992 på de områder, der er omfattet af de danske forbehold. København: DUPI´s Forlag, side 200

3 Fra dansk side deltog i øvrigt Ulla Tørnæs (V) og Claus Larsen-Jensen (S) der var Folketingets repræsentanter og Jens-Peter Bonde, der var repræsentant fra Europa-Parlamentet.

4 Se Wind, Marlene (2000): "Sovereignty, anarchy and law in Europe – When legal norms turn into political facts" I Kelstrup, Morten og Williams, Michael C. (red.): International Relations and the Politics of Integration: Power, Security and Community. London: Routledge, side 114 – 122.

5 Bonde, Jens-Peter (2000): "Jens-Peter Bondes kritiske kommentar" i Erling Olsen og Jens-Peter Bondes bog: EU’s charter – Menneskerettighedserklæring eller Forfatning for Europas Forenede Stater ? København: Vindrose/Borgen, side 20

6 Ibid.

7 Bang Nielsen, Ole (2000): "EU-lande vil lade konvent forberede forfatning", i Berlingske Tidende, 19/12, 1 sektion, side 12

8 Henning Koch har udtalt sig om Charteret til Troels Myhlenberg i Myhlenberg(2000): "Uafhængighedserklæringen", i Weekendavisen, den 27/10/2000, side 4.

9 En omtale og diskussion af Fischers europavisioner findes i Friis, Lykke og Holm, Ulla (2000): "Frankrig og Tyskland i EU". Udenrigs, 55. årgang, nr. 3, 2000, side 34-35.