Europæisk Jeopardy

- EU’s regeringskonferencer siden 1990

POLITOLOGISKE STUDIER - ÅRG. 4 NR. 1  - APRÈS NICE -MARTS 2001

Af Niels-Jørgen Nehring
I stærk kontrast til den opfattelse, der er fremherskende i den danske debat, og på trods af antallet af afholdte og planlagte regeringskonferencer, er det en udbredt opfattelse, både i EU-institutionerne og i de fleste medlemsstater, at samarbejdet i disse år savner en klar retningssans, skriver Niels-Jørgen Nehring i denne gennemgang af EU’s regeringskonferencer siden 1990.

Når skiftende regeringer i forbindelse med vore folkeafstemninger har insisteret på, at der alene skulle tages stilling til dette eller hint konkrete tema, er de med rette blevet kritiseret for at nedtone de overordnede perspektiver. Det er min opfattelse, at de, der vil EU det godt og ønsker fuld dansk deltagelse i samarbejdet ville stå sig bedre, hvis de i stedet forsøgte at forklare sammenhængen og de overordnede perspektiver i samarbejdet. Spørgsmålet om dansk europapolitik skal imidlertid ikke forfølges videre i dette essay, hvis tema er den omfattende reform af EU-samarbejdet, der indledtes umiddelbart efter ophøret af den kolde krig, og hvis foreløbig seneste resultater blev fundet i Nice i december 2000.

Et første skridt i bestræbelsen på at se tingene i deres større og rette sammenhæng vil være at rette fokus mod de problemer og spørgsmål, der søges besvaret som led i reformprocessen. Det er nok så meget i afdækningen heraf, som i en analyse af de konkrete resultater, for eksempel de nye stemmeregler fra Nice, at vi finder nøglen til en bredere forståelse. Ligesom i den populære TV-spørgeleg Jeopardy vil opgaven altså være udfra de konkrete svar at finde de bagvedliggende spørgsmål. Men hvem stiller de spørgsmål, der finder vej til regeringskonferencerne, og hvordan sættes dagsordenen? Også her vil en mekanisk fremgangsmåde, hvor man for eksempel alene tager udgangspunkt i de formelle kommissorier være en for snæver tilgang. Regeringskonferencerne indgår i et kompliceret forhandlingsspil, hvor andre vigtige elementer bl.a. udgøres af møderne i Det Europæiske Råd, af bilaterale aftaler og afklaringer mellem medlemsstaterne og mellem EU’s institutioner.

Det kronologiske udgangspunkt for det forløb, der skal behandles her, er tiden, hvor den bipolære verdensorden under den kolde krig brød sammen, og hvor de ydre og indre rammebetingelser for den europæiske integrationsproces dermed ændredes, næsten over natten. Der kunne meget vel argumenteres for, at disse forandringer ville betinge en helt ny organisering af Europa, hvilket enkelte da også gjorde. Når dette ikke blev tilfældet, og i eftertidens klarsyn ikke var muligt, hang det sammen med, at de vesteuropæiske stater trods alt ikke var tvunget til at opfatte situationen som værende „revolutionær". Dette skyldtes først og fremmest tilstedeværelsen af et solidt netværk af internationale institutioner, herunder ikke mindst EF. Paradoksalt nok var det således de gode erfaringer fra den europæiske integrationsproces, som var med til at forhindre et nyt stort design for Europa. I stedet blev de ændringer af de ydre og indre balanceforhold, som den nye situation nødvendiggjorde, henvist til at finde sted i skikkelse af en reform af det eksisterende samarbejde. Set fra medlemsstaternes side var denne fremgangsmåde langt mindre risikabel, end det ville have været at begynde forfra. I forhold til omverdenen havde man allerede gjort den erfaring, at EF ikke opfattedes som en klassisk magtblok, der førte til dannelsen af balancerende modalliancer, men tværtimod som en attraktiv samarbejdspartner. Men lad os kort præsentere spørgsmålene, dvs. svarene.

Svarene
Ekspansionen af samarbejdets saglige område, som siden starten i 1950’erne har været anset som en afgørende parameter for dets dynamik, kulminerede med Maastricht-traktaten. Med ØMU’en som flagskib, traktatfæstedes stort set den resterende del af den EU-indenrigspolitiske dagsorden og de endelige mål for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitiske blev angivet. Denne ekspansion i bredden tog afsæt med Fælles Akten i 1986, hvor det indre marked udløste et behov for en saglig balancering (f.eks. miljø-, social og regionalpolitik), sådan som ØMU’en gjorde det i Maastricht (den politiske union). At dagsordenen for så vidt angår den saglige bredde, dermed i realiteten var udtømt, kan ses af Amsterdam-traktaten, der, bortset fra området retlige og indre anliggender, kun skabte nye fælles kompetencer på ret perifere områder. På dette tidspunkt havde en modbølge allerede rejst sig med krav om at konkretisere Maastricht-traktatens subsidiaritetsprincip med et såkaldt kompetencekatalog, der udtrykkelig sætter grænser for, hvad Unionen skal befatte sig med. På de områder, hvor nye samarbejdstemaer tilsyneladende trængte sig på, især inden for ØMU’ens økonomiske søjle, har der i overvejende grad været tale om at indføre bløde koordineringsmekanismer som „benchmarking", „best practices" og formuleringen af ikke-forpligtende retningslinier.

Udenrigs- og sikkerhedspolitikken, der blev traktatfæstet med Fælles Akten, blev i Maastricht integreret i det fælles institutionelle set-up, men i praksis med fastholdelse af en mellemstatslig beslutningsform samtidig med, at der formuleredes en løfteparagraf om udviklingen af en fælles forsvarspolitik og en option om et fælles forsvar. Mens ændringerne i Amsterdam og Nice for så vidt angår det snævert udenrigspolitiske samarbejde kan betegnes som ret beskedne forsøg på at tilføje overstatslige træk til samarbejdet, har der på forsvarsområdet igennem 1990’erne været tale om en vanskelig intern og ekstern (USA) afklaringsproces, især drevet af erfaringerne fra det tidligere Jugoslavien. Arbejdsdelingen i forhold til NATO og billedet af en selvstændig europæisk krisestyringspolitik tegner sig nu nogenlunde klart, i alle tilfælde hvad angår de førstkommende år. Løftet fra Maastricht er indfriet så langt, at nu også forsvarsministrene har deres gang i Bryssel, samtidig med at der er truffet beslutning om oprettelsen af en udrykningsstyrke og etableringen af en militærkomite.

Også på området retlige og indre anliggender, der lidt hovedkuls kom ind i Maastricht-processen, men som havde mellemstatslige aner i skikkelse af TREVI-samarbejdet fra 1970’erne og Schengen-samarbejdet fra 1980’erne, betød Maastricht især en kodificering kombineret med en løfteparagraf om overførelse af dele af området til overstatslig beslutningsform. I Amsterdam indfriedes dette løfte samtidig med, at Schengen inkorporeredes i traktaten. De således overførte områder, herunder udlændingepolitikken og det civilretlige samarbejde, har siden betegnet den største arbejdsmark for ny fællesskabslovgivning. I henhold til Kommissionens såkaldte resultattavle skal der vedtages over 130 foranstaltninger inden den 1. maj 2004.

Mens EFTA-udvidelsen i 1995 næsten var at betragte som en teknikalitet, udgør den kommende østudvidelse både implicit og eksplicit en test-case for hele samarbejdskonstruktionen. Kommissionens Dagsorden 2000, der fremlagdes umiddelbart efter vedtagelsen af Amsterdam-traktaten, opregner detaljeret de krav, der før udvidelsen må stilles til både ansøgerlandene og til Unionen. For så vidt angår de sidste, kan de løsninger, der hidtil er fundet på politikområderne, især landbrug og regionalpolitik, kun betegnes som foreløbige.

Mere opmærksomhed har der været om de institutionelle forudsætninger, som har været hovedtemaet i både Amsterdam og Nice. Der blev som bekendt i Nice fundet en løsning på det institutionelle trekantsdrama: Kommissionens størrelse, stemmevægtene i Rådet og et øget anvendelsesområde for kvalificeret flertal, således at det nu kan hævdes, at disse forudsætninger for at indlede udvidelsen er opfyldt. På alle tre felter er der imidlertid tale om betingede eller så teknisk eller politisk ufuldkomne ordninger, at den samlede løsning, også på dette område, må betegnes som foreløbig. Dette fremgår direkte af den ordning, der er fundet for Kommissionens størrelse: Når antallet af medlemsstater overstiger 27, skal der indføres en rotationsordning for kommissærer, men det vanskelige spørgsmål om deres antal skal afgøres med enstemmighed.

Følgen af, at man ikke kunne enes om en simpel revision af stemmevægtene i Rådet, således at de store lande generelt og Tyskland især fik en kompensation for de mange nye små landes overrepræsentation, blev en fremtidig tredelt konstatering af, om det fornødne flertal er til stede, som ikke bliver let at forklare i skolernes samfundsfagsundervisning: Først skal der konstateres kvalificeret flertal på grundlag af de nye modificerede stemmevægte. Men derudover skal der bag dette flertal være et flertal af medlemsstater (en indrømmelse til de små lande) og yderligere skal dette flertal repræsentere 62% af Unionens samlede befolkning (en indrømmelse til de store lande). Det er ikke svært at forestille sig, at denne komplicerede model i lyset af erfaringerne vil komme under pres for at blive ændret.

Mere afgørende for Unionens funktionsevne er, når alt kommer til alt, afgrænsningen mellem de sagsområder, hvor der kan stemmes og de, hvor der fortsat skal gælde enstemmighed. Ganske vist viser erfaringen, at staterne, selv på områder hvor der kan stemmes, søger at tale sig til rette, men de færreste tvivler på, at denne villighed netop har tæt sammenhæng med risikoen for at blive nedstemt. Uanset den principielle enighed om betydningen af øget overgang til flertalsafgørelser viste staterne sig i Nice at have så mange reservationer på de enkelte områder, at denne bestræbelse kun lykkedes delvist. Ud af 50 foreslåede sagsområder for kvalificeret flertal, enedes man kun om godt halvdelen. Generelt var det de „tungeste" områder, som for eksempel asyl- og indvandringspolitikken, skat og sociale beskyttelsesordninger, der gled ud.

Skulle man, helt i fugleperspektiv karakterisere udviklingen i samarbejdet gennem 1990’erne ved anvendelsen af de kriterier, der traditionelt har været anvendt som målestok for samarbejdets intensitet, er der klart tale om modsatrettede tendenser. På den ene side er nye politikområder blevet inddraget i samarbejdet, herunder i den overstatslige del deraf, med ØMU’en, udlændingepolitikken og det civilretlige samarbejde som markante eksempler. Men samtidig kan man fastslå, at de mellemstatslige samarbejdsområder i dag udgør en langt større del af traktatværket, og at disse områder, f.eks. forsvarspolitikken eller strafferetten er ikke kandidater til at blive overført til overstatsligt samarbejde. Tværtimod spores en tendens til at foretrække blødere samarbejdsformer, når nye politikområder tages op, således som det for eksempel er tilfældet med koordineringsprocedurerne inden for ØMU’ens økonomiske søjle. De modsatrettede tendenser gør sig ikke mindst gældende på det institutionelle område, hvor der som nævnt har fundet en vis bevægelse sted i retning af flertalsafgørelser, der efter praksis også implicerer fuld inddragelse af Europa-Parlamentet. Men dette skal sammenholdes med de mange undtagelser, der er gjort fra den fulde anvendelse af fællesskabsmetoden på de nye områder. Nok har Europa-Parlamentet alt i alt fået en stærkere placering, men det gælder i endnu højere grad for Det Europæiske Råd, både i kraft af dettes traktatfæstede retningsgivende kompetencer og som følge af den rolle, Rådet spiller i hele reformprocessen. Det vil på denne baggrund være svært at angive et præcist mål for den integrationsudvikling, som har fundet sted. Snarere fristes man til at hæfte sig ved, at de ideologiske overtoner, der fortsat kunne spores i opspillet til Maastricht, i dag synes overskygget af pragmatisme, samtidig med at der er sket et markant indholdsmæssigt skift fra de internt orienterede politikker til dem, der retter sig mod eksterne forhold.

Skal man imidlertid underkaste de enkelte svar en nøjere vurdering vil det være nødvendigt at gå tilbage for at sammenholde dem med de spørgsmål, som søgtes besvaret. I hvilket omfang lader disse spørgsmål sig identificere?

Spørgsmålene
Den overordnede politikformulering i EU er mere „ærlig" i betydningen mindre indforstået end i de fleste nationalstater. I et forum, der bygger på mange forskellige politiske kulturer og traditioner, er kravene til forståelighed alt andet lige større. At omvendt hensynet til kompromis kan befordre brugen af tvetydighed, er selvklart; men i de fleste sådanne tilfælde, f.eks. forholdet mellem den økonomiske og den monetære søjle i ØMU-konstruktionen, vil i hvert fald de indviede vide, hvilke forskellige prioriteringer, der skjuler sig bag de glatte formuleringer. Alt i alt vil studiet af overordnede politikdokumenter, f. eks. oplæg til regeringskonferencer, institutionernes, især Kommissionens bidrag hertil eller konklusionstekster fra møder i Det Europæiske Råd give et forholdsvis pålideligt billede af dagsordensfastsættelsen i EU. Med en grad af tillempning, som mange sikkert vil finde for stor, kan den overordnede dagsorden, der kom til at præge perioden, der behandles i denne artikel, presses ind i fire hovedkategorier, eller fire overordnede spørgsmål: Hvordan kan og skal EU forholde sig til globaliseringen?, hvilket ansvar skal Europa påtage sig for sin egen sikkerhed efter den kolde krig?, forholdet til resten af Europa og spørgsmålet om Unionens sammenhængskraft.

Hvis begrebet globalisering havde været indarbejdet på daværende tidspunkt, er der næppe grund til at tvivle på, at både udbygningen af EMS-samarbejdet gennem 1980’erne og gennemførelsen af det indre marked fra anden halvdel af 1980’erne ville være blevet solgt under denne etiket. Fastkurspolitikken i Europa fra 1982-83 og den dereguleringsbølge, der skabte forudsætningerne for det indre marked, var dog, også eksplicit, begrundet i Europas trængte konkurrencesituation og herunder ikke mindst indtrykket af, at USA og Japan, der havde klaret sig langt bedre gennem 1970’ernes økonomiske tilbageslag, stod til at høste yderligere komparative fordele ved at have et forspring inden for de sektorer, der især byggede på vidensbaseret økonomi. Senere, under arbejdet med udformningen af ØMU’en og op gennem 1990’erne, da de endelige kompromiser banede vejen for dens ikrafttræden, blev henvisningerne til globaliseringen mere eksplicitte. Men det samme blev også betænkelighederne over for dens uheldige sociale og andre konsekvenser. Noget forenklet kan man sige, at tankesættet i starten af den her omtalte periode var mere offensivt præget: Samarbejdet skal sikre, at Europa får del i de nye muligheder; mens det i dag også er tilsat mere defensive betragtninger: Samarbejdet skal være med til at begrænse de uheldige følger af globaliseringen.

Med ophøret af den kolde krig ændredes et grundvilkår for næsten 40 års vesteuropæisk integration. Mens samarbejdet efter enhver målestok havde været afgørende for medlemsstaternes sikkerhed i bred forstand gennem denne periode, omfattede det som bekendt ikke den militære sikkerhed. Nu forsvandt den for samarbejdet „afstressende" virkning af NATO’s (USA’s) eksklusive ansvar på dette område, samtidig med at amerikanernes stadige efterlysning af en ændret byrdefordeling mellem de to sider af Atlanten blev stillet i et nyt lys. Situationen rummede mange paradokser, bl.a. at militær magtanvendelse pludselig igen blev en politisk option og at dette umiddelbart, i skarp kontrast til den almindelige opfattelse af, at sikkerheden var blevet større med fjendens forsvinden, stillede markant øgede krav til forsvaret. Bag det hele lå usikkerheden om, hvor længe og i hvilken grad USA ville opretholde sit engagement i Europas sikkerhed under de nye vilkår. I lyset af de ret begrænsede svar, der er hidtil er fundet, jfr. ovenfor, vil spørgsmålet om europæernes øgede ansvar for egen sikkerhed fortsat være på dagsordenen i de kommende år.

Af en anderledes rækkevidde som sikkerhedsprojekt anskuet er østudvidelsen. Det langsomme og usikre forløb, som hidtil har kendetegnet udvidelsesprocessen er med rette blevet genstand for en omfattende kritik. Især er der grund til at beklage, at der ikke fra et tidligere tidspunkt blev formuleret et klart medlemskabsperspektiv, ligesom tempoet i Unionens egne forberedelser i høj grad kan kritiseres. I forbindelse med opspillet til Maastricht og i årene umiddelbart derefter kunne EU’s politik tydes som en forebyggelse af udvidelsen snarere end som en forberedelse dertil. Denne tolkning skal dog ikke overdrives. Få af de toneangivende europæiske ledere har fra murens fald været i tvivl om de langsigtede virkninger for den europæiske integrationsproces, men de har givetvis været i tvivl om vejen dertil, ligesom alle, inklusive den tyske forbundskansler var det om den tyske genforening, næsten indtil den, takket være hans egne dristige beslutninger, var en realitet. I andre fora, NATO og OSCE traf de samme vesteuropæiske ledere på denne tid beslutninger om Europas heling. Men de vidste også, hvor langt EF-samarbejdet haltede efter disse politiske målsætninger, ikke mindst i relation til behovet for at indbinde Tyskland og derfor gav de Maastricht-traktaten første prioritet.

Blandt de mange spørgsmål, der meldte sig efter murens fald, var naturligvis også det eksistentielle, der af samme grund aldrig blev stillet direkte, nemlig om den europæiske integrationsproces overhovedet kunne fortsætte i denne nye og åbne situation. Det er ovenfor antydet, at selve tilstedeværelsen af det europæiske samarbejde antagelig var en tungtvejende grund til, at diskussionen om et nyt stort design for Europa aldrig fik momentum. Men en gradvis erosion af samarbejdet, f. eks. fordi Tyskland ikke længere i samme grad anså det som en relevant og attraktiv ramme for varetagelsen af sine interesser, var også en skræmmende mulighed for de fleste. Under den ikke synderlig vejledende titel politisk union iværksattes en reformproces af politikker og institutionelle forhold. Hele forløbet, hvor der med udgangspunkt i den trods alt snævrere ØMU-dagsorden i hast blev forberedt en traktatforberedende regeringskonference i fuld bredde sammenholdt med tilsidesættelsen af udvidelsesperspektivet, viser at det umiddelbare formål var at styrke sammenhængskraften af det eksisterende samarbejde. Metoderne, som blev fulgt op på de to følgende regeringskonferencer, var i overvejende grad de kendte, men i nye doseringer: Udvidelse af samarbejdets saglige omfang for at tilgodese flest mulige interesser, effektivisering af institutioner og beslutningsregler samt forsøg på at styrke legitimiteten, som er et permanent problem med en samarbejdsform, der befinder sig et sted mellem et traditionelt mellemstatsligt samarbejde og en føderation, og som ikke har udsigt sig at bevæge sig afgørende til nogen af siderne. Dog skulle måske på dette sted tilføjes indførelsen af begrebet forstærket samarbejde, som uanset at det kan siges at rumme en opskrift på opsplitning af samarbejdet, ikke mindst er motiveret af bekymring for dets sammenhængskraft.

Som det er skitseret ovenfor, havde alle de fire omtalte grundspørgsmål meldt sig i udgangspositionen for denne beskrivelse, og som det ligeledes er fremgået, er de endnu kun blevet foreløbigt besvaret. Ikke uden sammenhæng hermed er de specifikke spørgsmål blevet omformuleret undervejs. Som et eksempel kunne tjene spørgsmålet om at styrke samarbejdets legitimitet, hvor vægten i starten lå på en udvidelse af Europa-Parlamentets beføjelser og på mere symbolske tiltag som for eksempel unionsborgerskabet, mens interessen i dag samler sig mere om øget vægt på politikområder med folkelig appel som beskæftigelse og miljø. Tilsvarende kunne anføres for temaet effektivisering af institutioner og beslutningsregler, hvor den mere tekniske tilgang til emnet i stigende grad er blevet overskygget af spørgsmål om balancen mellem små og store medlemsstater og mellem de store indbyrdes. At spørgsmålene har indbyrdes sammenhæng er evident, og at svarene, f.eks. vedrørende legitimitet og effektivitet kan være svært forenelige er det uskønne kompromis fra Nice vedrørende flertalsafgørelser i Rådet et bevis på. Disse konstateringer retter søgelyset hen mod selve den proces, hvori spørgsmålene formuleres.

Hvordan sættes dagsordenen?
En måned efter Berlin-murens fald blev det på Det Europæiske Råds møde i Strasbourg i december 1989 fastslået, at der inden udgangen af 1990 skulle afholdes en regeringskonference om Den Økonomiske og Monetære Union - et spørgsmål, der siden 1988 havde været undersøgt i forskellige arbejdsgrupper. Få måneder senere stod det klart, at denne regeringskonference ville komme til at køre parløb med en yderligere regeringskonference, som under den upræcise titel Politisk Union kunne komme til at omfatte i princippet ethvert andet tema på den europæiske dagsorden. Denne måde at handle på fortæller meget om den politiske kultur, der havde udviklet sig mellem landene i rammerne af den europæiske integrationsproces. Det var oplagt, at den helt ændrede geopolitiske situation ville føre til vidtrækkende ændringer af samarbejdet. Men ved at indkapsle denne erkendelse i et forløb, som havde fællestræk med samarbejdsformen, som man levede under til daglig, og hvor de hidtidige balancerelationer mellem landene stadig var en politisk realitet, opnåede man størst mulig sikkerhed for, at processen ikke kom helt ud af kontrol. Man fristes til at tænke på proceduren ved et pavevalg, hvor koncilet murer sig inde for at afskære de enkelte kardinaler fra at operere på egen hånd.

Da resultatet af de to regeringskonferencer kunne besegles på topmødet i Maastricht i december 1991, var der som bekendt tale om et foreløbigt resultat, idet en række spørgsmål, bl.a. vedrørende udenrigspolitik og forsvar, overstatsliggørelse af mellemstatsligt samarbejde og en almindelig fælles beslutningstagen mellem Råd og Parlament udtrykkelig var henskudt til en ny regeringskonference, som skulle afholdes i 1996. Da denne regeringskonference, der herudover skulle skabe de institutionelle forudsætninger for østudvidelsen, afsluttedes i Amsterdam i juni 1997, havde historien gentaget sig, idet de konkrete beslutninger om stemmevægtene i Rådet og om Kommissionens størrelse var blevet udskudt til en ny regeringskonference, der skulle finde sted, inden østudvidelsen gik i gang. Med de ufuldstændige beslutninger fra Nice i frisk erindring og den næste regeringskonference kalendersat til 2004, er det en næsten triviel konstatering at sige, at der tegner sig et mønster.

Men dette forløb betegner ikke engang hele historien. For imellem regeringskonferencerne, der i gennemsnit har haft en varighed af et år, hvortil skal lægges forberedelsesforhandlinger i forskellige konfigurationer, har der med møderne i Det Europæiske Råd som omdrejningspunkt fundet en rullende reformproces sted. Den har omfattet så vigtige spørgsmål, som den endelige udformning af ØMU’en, udformningen af forsvarspolitikken og den gradvise konkretisering af vilkårene for østudvidelsen, emner der fuldt så meget som de formelle traktatændringer vedrører samarbejdets afgørende interne og eksterne balancerelationer. Til overflod kunne til dette billede af kompleksitet føjes de såkaldte interinstitutionelle aftaler og de mange bilaterale afklaringer, der fandt sted undervejs, og for nogles vedkommende, som f.eks. det fransk-britiske topmøde i St. Malo i december 1998, skabte forudsætningen for spring i reformprocessen. Betegnelsen den permanente regeringskonference forekommer at give en dækkende beskrivelse af det forløb, vi har gennemlevet og fortsat skal leve med i nogen tid.

Skulle der i dag gøres status over reformprocessen, ville man ikke savne argumenter for at nå frem til et overordentlig pessimistisk resultat. Rækken af regeringskonferencer, som kun i begrænset omfang formår at indfri de mål, man under stor offentlig bevågenhed har sat sig. Uklare kompromiser, som vil gøre det endnu sværere at håbe på folkelig opbakning til samarbejdet. Introduktionen af forskellige mellemstatslige træk i det klassiske EF-samarbejde og en gradvis svækkelse af fællesskabsinstitutionerne, først og fremmest Kommissionen. Tiltagende problemer i den transatlantiske dialog. Frustration blandt ansøgerlandene. Højlydte skænderier indbyrdes, også mellem kernelandene Frankrig og Tyskland. Rumlerier om, at fleksibilitetsdiskussionen kunne, eller måske burde, ende med, at en lille kerne af lande gik videre alene og i realiteten dannede en føderation inden i en større konføderativ konstruktion.

Inden man forfalder til totalt mismod, eller, afhængig af ståsted, det modsatte, lønner det sig igen at tænke på opgavens omfang og sværhedsgrad. Den tyske udenrigsminister Joschka Fischer sagde til de mange kritikere efter topmødet i Nice: „Før i tiden førte man ikke sjældent krig om sådanne spørgsmål. Når nogle betegner det som en katastrofe, at det tog os fem dage at blive enige, er det udtryk for en smule postmoderne uvidenhed om de reelle problemer". Denne betragtning kan i virkeligheden udvides til at omfatte hele reformforløbet. Kunne man have forestillet sig, at ændringerne i fransk, britisk og tysk selvforståelse efter murens fald og de europapolitiske konsekvenser heraf havde udspillet sig i en hurtigere og samtidig mere sikker proces end den her omhandlede? Den britiske forsker William Wallace, der tillige er medlem af det britiske overhus, har betegnet det som EU’s største succes i 1990’erne, at Unionen har formået at danne rammen om den tyske genforening. Man kunne også spørge, om rimeligheden i institutionsdogmatikernes kritik af, at samarbejdets mellemstatslige træk tilsyneladende er på fremmarch på bekostning af fællesskabsinstitutionerne. At forestille sig, at hele processen kunne have foregået i en form for neofunktionalistisk logik, sådan som hollændere og belgiere tilsyneladende mente det under opspillet til Maastricht, er naivt. Samarbejde om udenrigs- og sikkerhedspolitik, for ikke at tale om forsvarspolitik er af en anden natur end økonomisk samarbejde. At også det andet store nye samarbejdsområde, retlige og indre anliggender, som i Maastricht var en tysk mærkesag, er genstand for følsomhed på et højere niveau, sås måske klarest af Tysklands tilbagetog på dette område under Amsterdam-forhandlingerne.

I stærk kontrast til den opfattelse, der er fremherskende i den danske debat, og på trods af antallet af afholdte og planlagte regeringskonferencer, er det imidlertid en udbredt opfattelse, både i institutionerne og i de fleste medlemsstater, at samarbejdet i disse år savner en klar retningssans. Det er blandt andet i dette lys, at f.eks. den fortsatte diskussion om fleksibilitet skal ses, men i virkeligheden også forfatningsdiskussionen, hvortil charter-eksersitsen op til Nice kan medregnes: Kunne man sammenskrive samarbejdets korpus, dvs. dets værdigrundlag, de generelle principper for forholdet mellem Unionen og medlemsstaterne og de mest grundlæggende institutionelle regler i en „forfatningstraktat", ville dette i bedste fald både kunne lette den videre reformproces og befordre legitimiteten.

Set fra et dansk synspunkt, er dette perspektiv så interessant, at ordet forfatning ikke bør være den tue, der vælter læsset. Måske kunne teknikken fra „Jeopardy" være et hjælpsomt element i vore overvejelser til sin tid.